Совершенствование системы
распределения полномочий между
федеральным центром и субъектами РФ

Выступление председателя Общественного совета при Рослесхозе
В.Е. Морозова в Государственной Думе РФ на парламентских слушаниях по вопросам законодательного регулирования многоцелевого использования лесных ресурсов
(14 сентября 2018 г.)

Закон, срубивший под корень лесоустройство
С принятием Лесного кодекса 2006 г. была разрушена работающая система лесоустройства, которая решала как краткосрочные текущие задачи, так и стратегические с горизонтом до 100 лет. Новая система по сути так и не сложилась. Стратегический блок лесоустройства «не вписался в рынок», и был им отторгнут как не приносящий сиюминутной прибыли, а значит бесполезный и бессмысленный. Это привело к катастрофическому уровню хаоса в лесном хозяйстве, учитывая протяжённость нашей страны, разбалансировало систему контроля; задачи лесовосстановления и вообще ухода за лесом отошли на второй план. Экономически сложившаяся ситуация в лесном хозяйстве государству – владельцу лесов - также не выгодна. Ежегодно из бюджета на отрасль тратится значительно больше, нежели поступает.

Несмотря на то, что Лесным кодексом установлено право собственности РФ на лесные участки в составе лесного фонда, за федеральными органами государственной власти в основном закреплены лишь нормотворческие полномочия, направленные на определение механизмов регулирования в сфере лесных отношений.

Основная же часть управленческих функций в рамках переданных полномочий субъектам РФ закреплена за регионами, включая такие значимые как:
разработка и утверждение лесных планов;
организация и обеспечение ведения работ по охране, защите и воспроизводству лесов;
предоставление лесов в аренду;
ведение государственного лесного реестра в границах субъекта РФ;
заключение договоров купли-продажи заготовленного леса;
осуществление на федеральных землях лесного фонда лесного надзора (лесной охраны);
ведение пожарного надзора в лесах;
проведение лесоустройства.
Однако, анализируя прошедшие после принятия Кодекса 12 лет, несмотря на всю внешнюю динамику с внесением в него поправок, можно констатировать, что передача полномочий от федерации субъектам системно не сработала. Основные функции управления лесным хозяйством подменяются в регионах хозяйственными вопросами, направленными в основном на лесозаготовительную коммерческую деятельность. В результате происходит катастрофический рост коммерческого лесопользования в лесах 1 группы (защитных лесах), что по закону просто запрещено.
С передачей основных полномочий субъектам федерации система сдачи леса в аренду стала непрозрачной и практически слабо доступной для оценки со стороны как самого Рослесхоза, так и общественных организаций.
Часто комитеты природных ресурсов или лесные министерства регионов действуют не в интересах государства, а в своих административных интересах, которые идут вразрез с развитием лесопользования в целом. Как следствие, в условиях децентрализации управления в лесной сфере наблюдается очаговое истощение наиболее доступных и выгодных для эксплуатации лесных ресурсов, что приводит к серьёзным природным дисбалансам, очевидно нарушает экономическую и экологическую безопасность страны. Неудивительно, что в результате мы имеем то, что имеем.

Приведём пример. У Вас есть в собственности дом. Вы передаёте полномочия по его защите, уходу, ремонту и использованию местной, допустим, поселковой администрации, которая назначает управляющим Вашего дома Вам совершенно незнакомого человека, Вам не подчиняющегося и на все Ваши возможные вопросы отвечает, что Вы ему не начальник, и он будет делать ровно то, что ему говорят его собственные руководители. Дом заселяется гражданами с пониженной социальной ответственностью, которые занимаются непонятно чем, но на которых возлагается ответственность за уход, ремонт, охрану и защиту дома. Как вы думаете, в какой степени эти люди будут заниматься переложенными на них обязанностями? Ни в какой!

Совершенно не хочу обидеть арендаторов, среди которых, безусловно, много ответственных людей. Но мы говорим о системном подходе. Нельзя же всерьёз рассчитывать, что бизнес, действующий в рамках либеральной парадигмы экономического хозяйствования будет инициативно сокращать свою прибыль (что является единственной и главной целью его, бизнеса, жизнедеятельности) при том, что размер арендных платежей не зависит от объёмов лесохозяйственных работ и расходов на их выполнение, а ОЗВЛ (охрана, защита и восстановление лесов), с точки зрения микроэкономики предприятия, – это чистое обременение.
Федерализация – спасательный круг Лесного фонда
При сохранении федеральной собственности на земли Лесного фонда государству необходимо вернуть контроль за лесоустройством и лесопользованием на федеральный уровень. Должна быть воссоздана соответствующая жёсткая и вертикально организованная система исполнения властных полномочий во всех плоскостях сферы лесных отношений. Сегодня такой системы нет. Попытки выстроить такую систему через механизм субвенций на исполнение переданных полномочий и дальнейшей отчётности за расходованием бюджетных средств, а также применением различного рода рейтинговых механизмов и оценочных критериев, неэффективны. Всё это делает невозможным корреляцию целей и задач устойчивого управления лесами с объёмами, предоставляемого регионам финансирования. А тенденция к сокращению финансирования регионов с развитым лесным хозяйством неизбежно ведёт к снижению объёмов и качества всего спектра лесохозяйственных работ, что делает потери от неэффективного лесоуправления сопоставимыми с потерями от лесных пожаров. Кстати, о пожарах: на арендованных территориях охрана лесов от пожаров вообще ставится в прямую зависимость от текущей платёжеспособности лесопользователя! Ведь существует запрет на финансирование из средств субвенции работ по обнаружению и тушению лесных пожаров на арендованных территориях.

Полагаем, что возврат всех реальных рычагов управления и контроля собственнику лесов, федеральному центру, в том числе института лесничества со значительным увеличением количества лесников (сегодняшнее соотношение 1 лесник на 60 квадратных км совсем никуда не годится), а также наделение лесничих статусом госслужащих, позволит значительно повысить эффективность ведения лесного хозяйства в целом за счёт снижения коррупционных рисков в сфере лесопользования, повышения уровня ответственности исполнителей работ по охране, защите и воспроизводства лесов. В лесники, как известно, люди, не любящие лес, не идут.
Начать процесс федерализации необходимо с возврата полноценных функций профилактики и тушения лесных пожаров Авиалесохране.
Ведь абсурдная ситуация сложилась с профилактикой и тушением лесных пожаров. Работающую и отлаженную систему «Авиалесохраны» разделили на куски и передали в регионы, оставив Центру лишь резерв. В результате, если раньше на борьбу с лесными пожарами, скажем, в Амурской области, бросались все имеющиеся силы и средства, что помогало оперативно локализовать очаги пожаров, то теперь – это проблема исключительно Амурской области, а Хабаровский край, Чита и Якутия будут подключаться к проблеме, когда она в полный рост перекинется на их территорию. То есть вместо точечной концентрации сил и средств из Федерального центра (сотни бортов и тысячи десантников-пожарных), каждый регион теперь пытается решать серьёзнейшую проблему силами, на порядок меньшими. Результаты очевидны: количество пожаров сокращается, превращаясь в единый большой пожар, а площадь горения лесов растёт.

Чтобы реформирование лесных отношений не ограничивалось совершенствованием механизма бюджетного финансирования лесного хозяйства, которое к тому же после принятия Лесного кодекса 2006 года снизилось в разы, необходимо вернуть лесному хозяйству его собственный доход. Вариантов много, это отдельная тема для разговора, но для этого точно надо уйти от уже ставшего традиционного для государства базиса поставки франко-пень. Возвращение на федеральный уровень института лесничества этому может поспособствовать.

К Лесному кодексу принято уже 43 поправки, но он так и не работает должным образом. А не работает он потому, что главной целью его принятия было перетянуть отрасль из уже не существующей советской системы в ещё не существующую рыночную. Весь сложнейший комплекс взаимосвязей, которым ранее занималось государство, просто повис в воздухе. Отсюда и такое большое количество поправок, причём в самые что ни на есть основополагающие статьи Кодекса. Законодатели уже в течение многих лет честно пытаются доработать Кодекс до ума, но, это крайне сложно, если не сказать невозможно. Кодекс стал тормозом развития лесного хозяйства: для государства действующая система в её нынешнем виде экономически не выгодна (система - банкрот, расходы значительно превышают доходы), бизнес не спешит создавать в отрасли реальный рынок, так как правила игры по сути определены Кодексом невнятно, обществу то, что происходит сегодня с лесами вообще никак понравится не может, у людей ощущение, что лес рассматривается исключительно как брёвна, всякий другой его функционал никому не интересен.

Нужно пересматривать базовые, основополагающие положения. Надо набраться смелости и признать, что Кодекс, принятый 12 лет назад, устарел, так и не начав толком работать, и уж точно он сегодня не соответствует повороту в сторону социально-экономического развития страны, заданным Президентом России В.В. Путиным в Послании Федеральному Собранию РФ от 1 марта 2018 г. и Указу «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» от 7 мая этого года.
Необходимо начинать реформирование с федерализации всей системы лесоустройства и лесоуправления и идти дальше вплоть до воссоздания единой централизованной государственной системы управления лесным хозяйством – федерального министерства лесной и лесоперерабатывающей промышленности.
Известно, что российская Академия Наук проводила анализ мировой практики финансового управления лесным сектором экономики. Результаты исследований показали, что наивысшая эффективность достигается там, где лесное хозяйство из бюджетной сферы услуг превращено в отрасль реального материального производства, обеспеченную собственными доходами от продажи древесины, недревесных ресурсов леса, а также от оказания экосистемных услуг по поддержанию благоприятной среды обитания человека.
СМИ о национальном проекте "Экология" в разделе Лесного сектора.
Показать ещё